清朝前半期人口增长迅猛，而县令的数目只略微上升。由于经济的增长幅度超出了地方的行政预算容纳的范围，加之上级任务和自身工作（民事诉讼）的日益繁重，使县令的工作负担之沉重已远远超乎常理。

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谁能助他一臂之力呢？扩大下属的规模可视为一条解决之道，但这又将引发下属管理问题上的疏漏。

尽管陈认为属员有为国效力之良好愿望，但他也看出这一做法成效有限，甚至还会降低行政效率，产生不良影响。

官员人数的不足可以靠两种方法来补救。首先是将带有一定行政性质的任务下派给地方精英及其头面人物——乡绅和诸“长”。

基本上这种方法广受青睐，也为陈宏谋大加采用。不过他也颇看重第二种方法，即赋予现有的地方长官更大的实权，抑或添设新的官职来扩充地方政府的力量。

最直接的办法莫过于设立新县，增加县令的人数。陈宏谋早在云南为官时期，就参与制定了“改土归流”政策，将原来由“土司”间接管控的辖区正式划编入县。

有时他还负责将管治不便的府道分为不同的县，编制预算，设官管理。在离开云南边陲之后，陈又将重新划分行政建制的方法应用到中原地区负荷过重的行政地区。

如1755年，因为作为主要粮食输出地和河运重地的衡阳县县令在堆积如山的民讼事务下不堪重负。

他成功地说服了朝廷在湖南衡阳县内再设新县。然而朝廷显然不愿意大量地增设新县，于是被认为是更好的行政管理措施也就随之出现了。

那就是在县以下设“乡”，“乡”在英语中有时被译为"township"（区、镇）或"ward"（行政选区），在18世纪时它还是个词义不甚确定的术语。

一般情况下它泛指“乡村”，更具体一点说，则指县的周边地区。从领地的界定上讲，它通常涵盖一个县的八分之一到四分之一，以一个小集市为中心。

在少数地区，“乡”是一个社会实体，有自己的区划、组织和首领。虽然人们也希冀从法律上将乡的行政管理标准化，但实际情形是不同地区有不同做法。

在部分地区，“乡”还是财政核算和税收上交单位。直到民国时期，"乡"才正式成为县治理下的具有多种功能的行政单位。

不过18世纪的人们已经在为乡的正式设立而努力了，这也是下文中必须谈到的话题。陈宏谋的“乡”级区划实验在1729年引发了一场争议，当时陈还是中央政府中的一名低层官员（时任浙江道监察御史，兼吏部郎中，从五品）。

一名叫龚健陋的学监上书陈说县令负担沉重，提请朝廷增设四个下属单位，以"乡"为名，由"乡官"统领，并接受县的管制。

新设的官员将分担县令听取民讼、维护治安、修建公共工程的任务，由此减轻县令对属吏和仆从的依赖。

龚效仿顾炎武的主张，"乡官"由各"乡"的地主乡绅出任。尽管雍正了解到地方官员负担过重，但仍然对奏折中的建议心存疑虑，于是便与他最信任的朝官们共同商榷。

最有力的反对声来自鄂尔泰。鄂尔泰认为在事务最繁杂、人口最多的各县，县以下的治理任务已令人满意地交由"县丞"、“巡检”等县令从官一一处理，而较不重要的“乡”务也交由“乡约”和“保甲”等地方人士承担。

设立另一级管理机构只会得不偿失，不但不能遏制属吏随从的嚣张气焰，反而会让更多的恶人出现！

鄂尔泰还强调经验告诉我们由地方乡绅出任新职根本违背了行之已久的“回避”制度。由地方乡绅任职必将带来两种恶果：

使“乡官”或为“市司”所役，或假公济私，谋取私利。在反对的声浪中，雍正没有采纳龚的建议，事情就此作罢。

可是余波未了。虽然雍正没有应允在县下设乡，且由地方人士出任乡职，但是官吏中要求至少在县内事务最为繁忙的地区设立正式受县管治的辖区的呼声依旧很高。

更有人建议由朝廷任命的非当地人士——鄂尔泰所谓的"县丞"、"巡检"以及称呼上更为广泛的“佐杂”——来出任新职。

雍正在具体情况具体对待的前提下，有限度地批准了上述提议，同时为规范设置，在否定“乡官”提案的同时，下令普查登记有正式任命官员的县以下辖区数目。

如何令人满意地委派县级以下的官员（即“乡官”，为遵照朝廷前例，自1729年后此称呼不再被使用），如何利用已有的县级“佐杂”，在陈宏谋出任巡抚期间已成为公开而敏感的政治议题。

陈宏谋在不同的职位上，对这一问题的处理不尽相同。他依照各省的实际情况，有时谨慎抵制把"乡官"的任务交给一些辅助官员，有时则果断地支持这一举措。

陈宏谋到江西时，地方佐杂只承担某一方面的具体工作，不参预管理某一乡或镇。陈未去改变这一局面。

他的指令主要不使辅官沦为县令的私役。然而1744年陈到陕西任职时，情况就复杂多了。自1733年后，该省的诸多佐杂被委派到集镇上配合长期开展的商业欠税清理事务。

这些人员的职权在多大程度上超出了税务清理的范围，他们的权力范围在多大程度上由集镇深入到乡，都是不明确的，集镇实际上是乡的行政中心。

但几乎可以肯定的是，十余年间，佐杂被委以地区性事务的做法日益普遍了。在陈到任的数月前，他的前任已把委派到集镇去的佐杂人数增加了一倍。

不过为尽早结束旷日持久的税务清理行动，他为每位佐杂规定了一年的任期。陈在陕西的举措似乎同时朝着两个方向进行。

一方面，为采取有利于商业的政策，他严格遵照前任定下的期限，在一年之后取消所有集镇官员之职，并取消许多他们受命征收的商业税。

另一方面，他有意扩大前任设置的乡级佐杂的职权——他自己也委派少数佐杂——让他们去重新安置当地的粮库以及负责捐纳事宜，他还上奏朝廷增发给他们的"养廉"金，以便向他们提供固定补助。

1753年陈宏谋在福建制定的措施明白无误地旨在扩大国家管理权力。由于福建地势复杂，在他到任之前的几十年里，地方巡抚们不断上书请求委派佐杂到偏远县乡出任“分防县丞”，及陈至闽，全省境内大约已有18个“分防县丞”。

大多数情况下他们的任务是收取各乡税款，但久而久之他们已承担起其他职责，如听取民讼。陈宏谋在上报中说这些佐杂之职已"于县令无异"。

雍正于1729年下诏令所有乡级官职的人员由朝廷委派（“拣选递补”）以维护回避体制。然而在此之前福建的乡职已悉数有人，他们便未从令而行。

实际上，吏部只是从当地挑选出资深的合格候补人（“载绩挨选”），这些人选不定期轮换，或受上级的年度考核。

虽然陈宏谋承认乡官一职的必要性，但他觉得对他们的随意指派损害了朝廷对政府机构的控制权。

他提议用选拔评审正式县级官员的标准来处理十位职权最大的分防县丞的任命和晋升。

1761年陈宏谋在江苏的做法更清楚地表明了他欲将国家权力渗透到地方社会的迫切愿望，其渗透程度之深是朝廷也不曾虑及的。

当时的江苏也在清理日久拖欠的土地税。陈将佐杂派往各乡收取欠税，这样一来，一可使欠税者免除跋涉至县，亲自完税之劳，二可使欠税者不必倚靠那种收费昂贵、不为官府承认的“包揽”来缴纳税款。

乾隆虽然赞同陈在各乡镇建立收税机构的建议，但不同意为此将佐杂派驻到各乡。乾隆在谈及1729年的那次朝廷辩论时，清楚地指出（虽然言辞委婉），指派辅官人乡会增加属吏的数量，只能带来更多的官场腐败和对百姓的“扰累"——这是政府权力过度膨胀的代名词。

皇帝主张让县令在每年一度的巡查中，安排在各乡停留，收缴欠税。乾隆使用了陈常用的“亲民”一词。

提醒陈宏谋说这一做法正符合县令“亲民”的原则。在辩论中陈宏谋谈起了他在福建的经验，因为各县地域辽阔，长久以来土地税的估算和收缴都是以乡为单位的。

在福建行得通的方法（显然这是县下设乡的前奏），在江苏也应该行得通。事实上，就在前一年陈就试着在自己的下属中派遣“委员”到选定的乡镇上征收欠税，结果非常令人满意。

最终陈向乾隆提出了一项妥协方案：在人口较少或情况较为简单的各县，他会依照乾隆提出的办法由巡视的县吏收税，而在情况复杂的诸县他会按自己的想法派驻佐杂。

乾隆默许曰：“此奏折真乃深思熟虑也！”必须强调的是，新任命的乡官的职权仅限于收税，而且他们的任命也不是永久的。

不过陈的第二份奏折实际上为固定这些职位打下了基础。他建议，第一，佐杂不必从先前委派到各县的人员中选出，可视需要从邻近辖区中挑选；

第二，乡官及他们下属的薪俸纳入县行政预算。

大量的史料让我们看到陈宏谋如何从“乡”里的地方头领————“乡”、“乡长”、“乡保”、“乡约”，甚至是乡级家族的族长中挑选官员的。

这些举动使他在一些人眼中看来是支持地方自治，反对国家官僚机构过度膨胀的。在某种意义上说，这一评价是实至名归的。

不过，在审视这一评价时，我们也要牢记本节中谈到的陈宏谋谨慎地致力于在帝国建立一个更加完备的地区官僚网，这些地区官员是中央帝国的附属工具。

这互为补充的两个策略构成了陈“治理天下”的宏图伟略。